Du Livre Blanc à la LPM : Quelles conséquences pour l’industrie de Défense et la recherche ?

Du Livre Blanc à la Loi de Programmation Militaire : Quelles conséquences
pour l’industrie de Défense et la recherche ?

Cet article vous est proposé par le Comité de Défense économique comme veille pour le secteur de l’industrie de la défense. Les lois de programmation militaire successives chamboule ce secteur industrielle porteur d’emplois et retrace la stratégie historique de la France sur le théâtre mondial. N’hésitez pas à réagir en nous contactant à l’adresse : defense-economique@anaj-ihedn.org

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Avant toutes choses, il convient d’ouvrir cet article de réflexion par un constat. Depuis le XVIème siècle et jusqu’aux 35 dernières années, les explosions de la dette publique française étaient dues à des circonstances exceptionnelles : dépenses militaires pour financer les conflits des XVIIème et XVIIIème siècles ; déséquilibres causés par les deux conflits mondiaux et la crise de 1929. Seulement, depuis les années 80, la dette ne cesse d’augmenter en dehors de toute circonstance extérieure. C’est que l’endettement est désormais considéré aujourd’hui comme une ressource publique à part entière.
La crise financière de 2008 a précipité l’inévitable naufrage budgétaire français. N’ayant pas repensé son modèle économique depuis l’après-guerre, la France a accumulé via ses déficits une dette approchant les 100% du PIB. Les intérêts annuels de la dette atteignent en 2013 presque deux fois le budget de la défense, soit un peu moins de 60Mds.
Dans ce contexte délicat, il a été décidé dès 2012 de rédiger un nouveau Livre Blanc, devant donner lieu à une loi de programmation militaire. L’objectif affiché : adapter l’outil militaire et l’industrie aux enjeux de la prochaine décennie.
Nous allons nous interroger sur les conséquences industrielles et technologiques de cette nouvelle réflexion stratégique.

Mise en perspective du dernier Livre Blanc et de la future Loi de Programmation Militaire (LPM)

Depuis la professionnalisation des armées entre 1996 et 2002, ces dernières voient se succéder les réformes et peinent à stabiliser un format. Cela se traduit par deux livres blanc : 2008 et 2013. C’est-à-dire deux remises à plat de notre analyse stratégique. L’élément le plus frappant derrière ces conclusions, est la grande constance de l’analyse, tant sur le spectre des menaces, que les réponses à y apporter. La seule rupture se fait sur le format des forces armées. En clair, une réduction systématique des matériels, effectifs et budgets lors des transcriptions en loi de finance pluriannuelles LPM.

 
Vous nous direz quel lien avec l’industrie ?

Il faut bien comprendre qu’un programme de recherche, une filière industrielle se travaille sur plusieurs décennies. Une instabilité des budgets et/ou des commandes, entrainent obligatoirement des surcoûts et une hausse des prix unitaires du fait de moindre économie d’échelle. Nous oublions trop souvent que plus les entreprises produisent d’avions dans une série, plus elles amortissent les coûts fixes, qui sont d’autant plus importants lorsque les produits contiennent une forte teneur en hautes technologies. En résumé, réduire les commandes revient à faire monter les prix.

Ensuite, ce que peu de personnes savent et imaginent, c’est que si toute l’armée française « voulait se mettre en marche », cela serait impossible[1]. En effet, le livre blanc fixe un contrat opérationnel. Cela constitue un cadre militaire bien déterminé en termes d’effectifs et de moyens pour un engagement dans une situation opérationnelle prédéfinie. Si l’objectif donné aux armées pour un besoin sur un théâtre d’opération est de par exemples 15 000 hommes avec 100 camions, le jour J, vous n’aurez que cela. Et ce même si le ministère comprend quatre fois plus d’effectifs disponibles. Cela s’appelle entre autre la Politique d’Emploi et de Gestion des Parcs (PEGP). Objectif, optimiser au maximum, ce qui entraine un travail en flux tendu dans un domaine où les choses ne peuvent fonctionner durablement comme tel.

Le programme Scorpion doit assurer la modernisation des groupements tactiques interarmes, unités du combat au sol.

Cette instabilité politique sur l’effort de défense, vient frapper de plein fouet la base industrielle et technologique de la France. Et ce pan industriel, autant civil que militaire, l’un des derniers en France, regroupe pour la partie « militaire » pas moins de 4 000 entreprises, plus de 165 000 emplois dont 20 000 hautement qualifiés, plus de 15 Mds de chiffre d’affaire dont 25 à 40 % sont exportés. Les domaines concernés vont de l’aéronautique, la robotique, le spatial, les télécommunications, l’informatique, le cryptage, le transport, etc. Et comme vous avez pu le noter, tous ces domaines sont duaux. Le Livre Blanc de 2008 chiffrait ce lien : « La France et l’Europe doivent favoriser les synergies entre la recherche civile et la recherche de défense et de sécurité. En effet, 60 % de la recherche financée par la Défense ont des retombées dans le secteur civil, contre 20 % seulement en sens inverse »[2].
D’après Christian Mons, président du GICAT, la perte d’un milliard du budget d’investissement au ministère de la défense représente une perte de 10 000 emplois directs, et autant d’indirects. On sait également que pour 1€ investi par la France dans ses équipements de Défense, le retour d’après le GICAT est de 1,30€ à 1,70€ à termes pour les recettes de l’Etat.

Aujourd’hui, le budget total du ministère de la défense représente 3,2% des dépenses publiques. Nous pouvons donc dire qu’à peine plus de 1%[3] des dépenses publiques financent aujourd’hui nos investissements dans les hautes technologies et nos matériels militaires qui en découlent. Autant dire historiquement au plus bas en terme d’efforts, et clairement insuffisant pour préparer l’avenir.

Alors que la France vient d’être mise sous surveillance renforcée par la commission européenne, nos politiques depuis 2008 pensent résoudre nos problèmes de dépenses en coupant les budgets militaires et ce alors que l’impact à long terme sur la recherche et l’emploi est plus négatif que pour d’autre dépenses publiques. Il faut savoir que pour combler le déficit actuel, il faudrait supprimer 3 fois le ministère de la défense et que les intérêts annuels de la dette s’élèvent au double du budget de celui-ci. La France doit repenser ses dépenses publiques, mais pas seulement dans quelques ministères. Il faut faire de la dépense publique utile pour la croissance et le pays. Couper de l’investissement est un non-sens basé sur une analyse politique court termiste. « Un récent rapport sur la dépense publique et son évolution, paru sous le timbre du ministre délégué chargé du budget, illustre le poids réel de la défense dans la dépense publique en France. Ce poids atteint 3,2 % de la dépense publique. A titre de comparaison, on note d’autres parts relatives suivantes : « l’ordre et la sécurité publics » à 3,1 % ; « services généraux des administrations publiques » pour 11,5 % ; « couverture des risques sociaux » (fonctions « protection sociale » et « santé ») pour 57,3 % ; « enseignement » à 10,8 % »[4]. Nous y reviendrons plus loin.

Le Livre Blanc et la LPM sont-ils déjà caducs ?

En préambule, rappelons que la loi de cadrage budgétaire pluriannuel (LPM) découlant du livre blanc de 2013 n’est pas encore votée. Cette lenteur, qu’elle soit volontaire ou non, entraine déjà un déficit dans les plans de charges des industriels par un report des commandes. Les commandes passent ainsi de 900 millions à 600 millions d’euros.

En octobre 2013, les Echos publiaient un article intitulé « Défense : la DGA [5] flirte avec la cessation de paiements », dans lequel nous pouvions lire :

« D’ici à 2019, il va manquer chaque année 2 milliards pour payer toutes les factures. Au moindre gel de crédit, la DGA basculerait en cessation de paiements.
Pour ceux qui ne seraient pas encore convaincus, les récentes déclarations du délégué général pour l’armement confirment la situation d’extrême tension du budget militaire. Lors de son audition devant la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat dans le cadre de l’examen du projet de loi de programmation 2014-2019, Laurent Collet-Billon a été clair : le report de charges du programme 146 (celui qui concerne les équipements) flirte avec la ligne rouge.

« Sous l’hypothèse des ressources prévues […], le report de charges du P146 sera stabilisé durant la nouvelle LPM à son niveau de fin 2013, prévu à environ 2 milliards d’euros, ce qui n’est pas rien en regard des environ 10 milliards d’euros de dépenses annuelles, les ressources prévues ne permettant pas de le résorber. Il n’y a donc pas de marges pour gérer des aléas sur les ressources », a-t-il déclaré.

En clair, cela signifie que, chaque année d’ici à 2019, il manquera toujours 2 milliards d’euros pour régler les factures reçues ou non encore reçues mais correspondant à des prestations réalisées. A noter que ce chiffre ne concerne que le seul programme 146 : si l’on extrapole à l’ensemble du ministère, le report de charges atteint 3 milliards.

Même si la DGA a l’habitude de jongler avec sa trésorerie, c’est sans doute la première fois qu’une loi de programmation militaire va démarrer avec un tel niveau de report de charges. A 2 milliards, cela passe encore. « Les intérêts moratoires payés aux industriels restent maîtrisés et on privilégie les paiements aux PME ou aux sous-traitants les plus fragiles », assure-t-on aux « Echos ». Plus riches, les grands maîtres d’œuvre comme Thales, Dassault ou DCNS peuvent­ faire preuve d’une certaine patience avant d’être payés. […]

Faute de marge de manœuvre, la DGA s’apprête donc à vivre des fins de mois stressantes d’ici à 2019. A la moindre annulation de crédit, la ligne rouge de la cessation de paiements serait franchie ».

A ces craintes, nous ajouterons deux habitudes inquiétantes pointés par de nombreux rapports parlementaires. Premièrement pour 10 Mds € investis annuellement, nous constatons 6,1 Mds € de recettes exceptionnelles attendues sur l’exercice 2014-2019. Lors de la précédente loi de finance pluriannuelle, ni les volumes, ni les délais de ces recettes ne furent respectés, engendrant un manque dans le financement des programmes. Deuxièmement l’investissement sert de variable d’ajustement lors des gels, surgels de crédits au titre de la réserve interministérielle.

Une question se pose, en période de disette budgétaire, vaut-il mieux geler des crédits d’investissement impactant l’emploi et créant de la croissance ou financer pléthore d’emplois aidés ne créant que peu de valeur ajoutée pour le pays ? Et ce alors que les réformes de fonds ne sont pas faites. C’est assurément une stratégie politique de court terme.

Nous vivons actuellement une crise économique historique, digne de celle des années 1930. Avons-nous « touché le fond » ? Combien de temps encore la France va-t-elle supporter une croissance très faible ?

Si nous pouvons être optimistes pour certains pays, le cas de la France est inquiétant. Les potentiels de croissance sont descendus en dessous de 1% en moyenne annuelle. La politique budgétaire devra rester très restrictive, le secteur privé va continuer le désendettement, la recherche d’efficacité et de profitabilité. De plus, la capacité d’autofinancement des entreprises est faible, et les réformes structurelles à mener restent là (retraite, fiscalité, marché de l’emploi, dépenses publiques notamment sociales, etc.).

Patrick Artus et JC Caffet pose la question de la réduction des dépenses publiques de manière très claire et réaliste. « Si on suppose une pression fiscale inchangée sur la période, et avec une croissance prévue de 0,6% en 2014, 1,0% en 2015, puis une croissance de 1% par an – ce qui est notre estimation du potentiel de croissance français compte tenu de la tendance des gains de productivité, des perspectives démographiques, de la remontée envisageable du taux d’emploi – alors il faut que les dépenses publiques de la France baissent de 2,1% en volume pour satisfaire l’objectif d’un recul de celles-ci de 3 points de PIB à l’horizon 2017. L’effort structurel en dépenses (i.e. par rapport à leur évolution spontanée) ne serait donc pas de 50 Mds EUR sur trois ans mais de plus de 85 Mds EUR ».

Au regard de tous ces éléments, le dernier livre blanc et sa loi de finance ne sont-ils pas déjà caducs ?

Repenser l’interaction armée/industrie en cercle vertueux pour la croissance et l’emploi

Depuis quelques mois l’économie française donnent quelques signes encourageant : des industriels moins pessimistes, un chômage presque contenu. Seulement plusieurs défis majeurs nous attendent : endettement, baisse de la productivité, taux de marge très bas, faible potentiel de croissance. Il va être stratégique pour la France de prendre les devants et ainsi éviter le naufrage d’un pays sous perfusion. Nous avons touché le fond, ou peu s’en faut, un choix s’offre à nous, creusons ou redécollons. Avec un brin de courage politique, nous pouvons basculer du cercle vicieux au cercle vertueux.

Comment expliquer l’échec de l’empilement des réformes si ce n’est par un manque cruel de vision de fond. Il apparaît indispensable de faire de la dépense publique utile pour la croissance de long terme (R&D, investissement public, santé, éducation).

Avec une remontée vers 2% du PIB, au lieu des 1,5% « théoriquement, trompeusement sécurisé » du budget du Ministère de la Défense, nous pourrions permettre une nette amélioration de notre outil industriel et technologique, sans compter l’impact sur les aspects opérationnels et stratégiques pour les armées. Compte tenu des capacités et des ambitions de la France, un planché de 2,5% peut s’envisager avec une cible à 3% comme le préconise l’OTAN.

L’impact serait immédiat. Les projets ne seraient plus autofinancés par les groupes industriels, permettant ainsi plus d’investissement dans des zones d’avenir moins rentables. Ensuite, les commandes étatiques étant plus nombreuses, les économies d’échelles marchant à plein régime, les prix unitaires baisseraient mécaniquement. Ces derniers faciliteraient en cascade les exportations, qui en augmentant les cadences de production, viendraient encore faire baisser les prix. Il en résulterait un retour sur investissement total pour le contribuable qui en fin de programme voit ses coûts diminuer. Aujourd’hui nous sommes englués dans ce cercle mais dans le sens inverse.

Lorsque nous réduisons les commandes de frégates FREMM de 11 à 9 après avoir envisagé 17 navires, sur les 3 navires « économisés » nous en payons 1 en dommages et intérêts. Les prix unitaires augmentent… l’impact sur les exportations est très négatif… nous connaissons la suite.

Contractuellement, DCNS devait jusqu’à présent livrer une FREMM tous les 10 mois. Or, le projet de LPM prévoit au minimum d’ajouter 4 mois de plus entre chaque livraison. Coût de cette mesure : 450 millions d’euros, soit le prix d’une frégate ou d’un Bâtiment de Projection et de Commandement (BPC). « Le passage de 17 à 11 FREMM (ndlr, prévu par la LPM 2009-2014) avait déjà coûté l’équivalent d’une frégate. Le décalage de livraison de sept à dix mois, une frégate supplémentaire. Si l’on passe de 10 à 14 mois, alors tout cela aura coûté le prix de trois frégates », a expliqué Patrick Boissier, qui a évalué l’impact sur l’emploi à 500 postes si aucun marché à l’exportation n’est décroché.

N’oublions pas également que le système d’investissements publics dans l’industrie de défense constitue un puissant outil de politique industrielle. En effet, la plupart des entreprises du secteur de la défense sont aujourd’hui privées, ce qui signifie que le gouvernement ne peut légitimement intervenir dans les politiques d’innovation de celles-ci sauf s’il investit lui-même dans la recherche via des partenariats de développement, d’investissement comprenant un co-financement ; et ce après appel d’offre, bien évidemment, afin de respecter les règles de la concurrence.

L’intervention de l’Etat est ici aussi incontournable afin de développer certaines technologies jugées peu rentables, trop chères et qui verraient les industriels s’en détourner pour maximiser leurs profits. Les technologies de pointe entre dans ce cadre où les investissements initiaux sont tellement important qu’un industriel seul aurait du mal à financer les programmes sur fonds propres. De plus, ces investissements dès la R&D permettent au pays de garder un certain contrôle sur des technologies qui peuvent s’avérer déterminantes et sensibles.

En résumé, il manque du sens dans ce tourbillon désordonné de réformes. La France a besoin d’un cap courageux basé sur de véritables stratégies industrielles et pour cela, les budgets d’investissement via la défense doivent clairement être mis à profit, tout simplement parce que c’est leur rôle.

En guise de conclusion…

En conclusion de cet article de réflexion, permettez-nous de faire référence à Saint Exupéry en le citant. Dans « Pilote de Guerre », l’auteur du « Petit Prince », nous fait part de ses réflexions sur « l’administration ». En pleine débâcle, Saint Exupéry s’interroge avec profondeur, sur les raisons qui ont amené « l’organisation française », la France, au bord du gouffre.
« Tout cela est absurde. Rien n’est au point. Notre monde est fait de rouages qui ne s’ajustent pas les uns aux autres. Ce ne sont point les matériaux qui sont en cause, mais l’Horloger. L’Horloger manque. […] Et ce n’est pas à l’incurie des hommes que nous nous heurtons. Les hommes, pour la plupart, sont honnêtes et consciencieux. Leur inertie, presque toujours, est un effet, et non une cause de leur inefficacité.  L’inefficacité pèse sur nous tous comme une fatalité. […]
Je songe à une formule vieille comme mon pays : « En France, quand tout semble perdu, un miracle sauve la France. » J’ai compris pourquoi. Il est arrivé parfois qu’un désastre ayant détraqué la belle machine administrative, et celle-ci s’étant avérée irréparable, on lui a substitué, faute de mieux, de simples hommes. Et les hommes ont tout sauvé.
Quand une torpille aura réduit en cendre le ministère de l’Air, on convoquera, dans l’urgence, n’importe quel caporal, et on lui dira :
–          Vous êtes chargé de dégeler les commandes. Vous avez tous les droits. Débrouillez-vous. Mais si dans quinze jours elles gèlent encore, vous irez au bagne.
Les commandes peut-être, alors, dégèleront.[6] »
 

Cédric LOUIS et Maxime PERACAULA
Membres du Comité de Défense économique de l’ANAJ-IHEDN