Zone Économique Exclusive française : 11 millions de km², pour quoi faire ?

Zone Économique Exclusive française : 11 millions de km², pour quoi faire ?

Comme le rappelait très justement Bruno Fuligni lors d’une conférence du comité Marine de l’ANAJ[1], sur 193 États membres de l’ONU aujourd’hui, seule une poignée, dont la France, ont une présence permanente sur plusieurs continents. Par ailleurs, sept pays seulement sont propriétaires d’au moins un porte-avions[2], le Charles de Gaulle étant à l’heure actuelle le seul à propulsion nucléaire en dehors des États-Unis. Notre pays dispose donc d’avantages concurrentiels certains dans la course à la mer qui semble être relancée depuis quelques années.

Néanmoins, le 27 septembre 2015 paraissaient, dans l’indifférence médiatique presque générale, quatre décrets[3] agrandissant officiellement de 579 000 km² l’aire de souveraineté de la France sur les fonds marins et leur sous-sol, au titre de l’extension de son plateau continental. À l’heure où la mondialisation repose plus que jamais sur les flux maritimes[4] et les ressources offshore[5], il semble paradoxal de faire si peu de cas d’une telle nouvelle.

Le droit de la mer a longtemps reposé sur le principe de la liberté de navigation tel que théorisé par Grotius, juriste des Provinces-Unies, au début du XVIIe siècle[6]. Mais les avancées techniques du XX^e siècle ont permis aux hommes d’exploiter les ressources marines en haute mer (pêche hauturière, gisements d’hydrocarbures offshores), ouvrant ainsi la voie des revendications en matière de souveraineté maritime. Ainsi la définition des droits souverains des États côtiers, partie du droit de la mer, elle-même branche du droit international, s’est imposée à l’échelle mondiale dans le cadre de l’ONU. Elle repose aujourd’hui sur les textes de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (CNUDM) signée à Montego Bay en Jamaïque, le 10 décembre 1982. Très contestée, celle-ci n’est entrée en vigueur qu’en 1994 et n’est à ce jour pas ratifiée par tous les pays, en particulier les États-Unis.

La CNUDM définit un nouveau découpage de l’espace maritime mondial (comme l’explique le schéma ci-dessous[7]) censé être équitable mais qui est loin d’avoir apaisé les nombreuses revendications.

La Zone Économique Exclusive (ZEE) française s’étend quant à elle sur 10,2 millions de km², 11 millions si l’on intègre les espaces encore au stade de la revendication et non contestés par d’autres États[8]. La France dispose ainsi du second domaine le plus vaste du monde derrière les États-Unis (11,4 millions de km²) et devant l’Australie (8,1 millions de km²). À ce chiffre s’ajoutent les extensions du plateau continental jusqu’à 350 milles marins, dont certaines sont toujours en cours d’examen auprès de la Commission des limites du plateau continental (CLPC) créée par la CNUDM.

Ces espaces maritimes, au sens de la ZEE et des extensions du plateau continental, donnent à notre pays un accès à tous les grands océans, voire un contrôle de certains passages-clés, sans parler des ressources potentielles du sous-sol. Pour autant, peut-on parler d’un « empire maritime », au sens que l’on conférait aux territoires issus du processus des conquêtes coloniales du passé ? Au regard de la géographie de ces espaces, l’analyse de leurs atouts, mais aussi de leurs contraintes doit permettre d’éclairer les choix stratégiques dont la France ne peut faire l’économie.

Le domaine maritime français se caractérise d’abord par une grande diversité d’espaces. Afin d’être un facteur de puissance, il doit être maîtrisé, ce qui implique un double enjeu : d’une part, réussir à en exploiter les ressources et d’autre part, en assurer le contrôle et la surveillance.

Un « Empire maritime » très hétérogène

La ZEE française, des espaces maritimes dispersés[9]

• Une présence française dans les trois grands océans

Commençons par étudier la carte du domaine maritime français tel que constitué depuis la CNUDM de Montego Bay. Celui-ci a bien une dimension mondiale, avec une présence dans les trois grands océans. Ce premier constat soulève déjà le problème évident de la gestion d’espaces maritimes immenses et éloignés les uns des autres, du simple point de vue de la logistique.

À l’échelle des océans, la ZEE française du Pacifique sud est la première en taille avec plus de 6,8 millions de km² répartis atour de quatre pôles, entre l’Australie et le Mexique. D’ouest en est il s’agit de la Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna, de la Polynésie française et de l’île de Clipperton. Très éloignés de la métropole et relativement à l’écart des grandes routes maritimes mondiales, ces espaces immenses constituent un vrai défi pour la France, ne serait-ce qu’en termes d’exploration.

L’océan Indien et son prolongement Antarctique arrivent en seconde position avec environ 2,7 millions de km². Cette ZEE est due à la présence française dans deux groupes d’îles : au nord, dans le canal du Mozambique, se trouvent Mayotte et les îles Éparses, complétées plus à l’est par Tromelin et la Réunion ; au sud, les îles Saint-Paul et Amsterdam, Crozet et Kerguelen, balayées par les vents des « quarantièmes rugissants » et « cinquantièmes hurlants »[10]. La présence française y est très ancienne (les îles Mascareignes, aujourd’hui la Réunion, Maurice et Rodrigues, ont été colonisées en 1638) avec une longue tradition d’exploration et de recherche scientifique, en particulier dans les îles australes. Il s’agit donc d’un espace mieux connu, d’autant plus qu’il est situé en partie sur un axe de transport maritime important, la route circumafricaine, empruntée notamment par les plus gros VLCC[11]. Enfin, l’officier de marine et explorateur Jules Dumont d’Urville planta le drapeau français sur un morceau du continent Antarctique en 1840 : la Terre Adélie[12], ainsi nommée en l’honneur de sa femme, Adèle. Si la présence française y est permanente avec la base scientifique Dumont d’Urville, en revanche sur le plan du droit international ce territoire n’a qu’un statut de « zone de revendication française ». En effet, le continent est régi par le Traité sur l’Antarctique de 1959, qui pose comme principes le gel de toute revendication territoriale terrestre et marine, la démilitarisation ainsi que la liberté de recherche scientifique sur l’ensemble du continent. Ainsi, tout pays peut contester la revendication des sept États déjà présents lors de la signature, appelés « possessionnés »[13]. La Terre Adélie n’est donc juridiquement qu’une « zone de revendication française en Antarctique », contestée notamment par les États-Unis. Par conséquent, la France n’a pas revendiqué officiellement de ZEE dans la région.

Paradoxalement, la ZEE atlantique est moins importante alors qu’il s’agit d’un océan proche et bien connu de nos marins ; elle s’étend sur quelques 600 000 km² répartis entre les côtes atlantiques métropolitaines, le couple Antilles-Guyane et l’île de Saint-Pierre-et-Miquelon au large de Terre-Neuve.

• À l’origine de la ZEE, des territoires très différents

L’étendue du domaine maritime français repose sur les restes du premier empire colonial, souvenir de la puissance française sur les mers du temps de Richelieu, Mazarin et Colbert. Ces territoires sont aujourd’hui regroupés sous l’appellation DROM-COM[15], laquelle comprend des statuts juridiques variés. Depuis la révision constitutionnelle de 2003, qui reconnaît le caractère décentralisé de l’organisation de la République française, les territoires ultramarins les plus intégrés et les plus développés sont des collectivités territoriales, ayant le double statut de région et de département français, avec un conseil régional et un conseil général élus. Il s’agit de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Réunion et de Mayotte. Ces territoires disposent d’infrastructures en matière d’équipements publics (ports, aéroports internationaux, transports, hôpitaux…) et d’un arrière-pays relativement bien relié à la métropole. Il s’agit donc de bases arrière privilégiées pour explorer, exploiter et contrôler l’espace maritime afférent.

Les territoires ultramarins moins importants en termes économiques et démographiques sont regroupés dans les COM, qui bénéficient de la spécialité législative[16] et d’une plus grande autonomie, par exemple en matière de fiscalité. Il s’agit de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Wallis-et-Futuna, de la Polynésie française, et des îles antillaises de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Ces territoires disposent d’un arrière-pays et d’infrastructures moins développés (à l’exception de la Polynésie, dotée d’un port autonome à Papeete, créé en 1962 pour répondre aux besoins des essais nucléaires français dans la région), ce qui constitue aujourd’hui un handicap pour une exploitation potentielle de la ZEE.

Enfin, un certain nombre d’îles constituent des cas particuliers. Il s’agit d’abord de la plus importante d’entre elles, la Nouvelle-Calédonie, collectivité sui generis disposant d’une autonomie avancée dans le cadre d’un processus de transfert de compétences. Un référendum sur l’autodétermination est prévu d’ici 2018, ce qui est loin d’être anodin d’un point de vue économique et stratégique, car l’île détient environ 10% des réserves mondiales de nickel[17], l’un des métaux de base de l’industrie moderne. Ce dernier fut longtemps exploité essentiellement par le groupe minier français Eramet, dont la filiale locale pourrait être nationalisée. Cette évolution vers l’indépendance entraînerait aussi la perte pour la France d’environ 1.3 millions de km² de ZEE. Quant aux TAAF[18], administrées depuis la Réunion, et à l’île de Clipperton, administrée depuis Papeete, ce sont des territoires quasiment vierges, essentiellement visités par des militaires et des scientifiques. Difficiles d’accès voire totalement isolées, jouissant d’un climat peu accueillant, elles n’en sont pas moins à l’origine d’une vaste ZEE à fort potentiel économique (ressources halieutiques et du sous-sol marin), mais dont l’exploitation suppose des investissements importants en termes d’infrastructures de base.

Le domaine maritime français est donc composé d’une multitude d’espaces situés majoritairement dans les mers du sud. Il repose sur la présence française dans des territoires n’ayant pas la même importance démographique, économique et stratégique. Ces territoires sont plus ou moins bien équipés en infrastructures. Ce domaine maritime ne constitue donc absolument pas un ensemble cohérent à l’échelle mondiale ni même d’un océan. Il s’agit néanmoins d’en tirer profit en développant la présence française et en exploitant les ressources qui s’y trouvent.

Explorer et exploiter, une nécessité stratégique

• L’espace maritime, un support incontournable des secteurs économiques stratégiques

La définition des secteurs stratégiques de l’économie n’est pas évidente : lesquels, en effet, relèvent de l’intérêt national ? Pour simplifier, on peut affirmer qu’il s’agit de secteurs jugés plus efficaces pour atteindre les objectifs fixés par l’État en termes d’indépendance stratégique, mais aussi de croissance économique et de supériorité technologique ; il s’agit en définitive de facteurs de puissance. Si une certaine indécision semble régner à ce sujet au sommet de l’État français, on peut cependant y inclure les industries et technologies de Défense, l’énergie (notamment renouvelable), les transports, les NTIC[19] ou encore la santé (biotechnologies, industrie pharmaceutique). À l’heure où une partie considérable de l’économie mondiale repose sur le numérique, la dépendance des États vis-à-vis de certains de ces secteurs s’est considérablement accrue.

Or quelles sont justement les ressources, avérées ou potentielles, des espaces maritimes français ?

• L’énergie

Selon l’IFPEN, la consommation énergétique mondiale repose aujourd’hui encore à 54% sur les hydrocarbures (pétrole et gaz naturel) ; en 2010 les gisements offshore auraient représenté 30% de la production mondiale et 20% des réserves mondiales de pétrole (respectivement 27% et 30% pour le gaz naturel). Par ailleurs, la part de l’offshore profond (entre 500 et 1500 mètres de profondeur) et ultra-profond (au-delà de 1500 mètres) devrait croître dans les années à venir, à mesure que l’on découvre de nouveaux gisements (alors que les gisements terrestres, mieux connus, s’épuisent) et que les technologies d’extraction s’améliorent.

En France, pétrole et gaz naturel constituent la source de 61% du total de l’énergie finale consommée et sont importés à 94%[20]. Si la France ne produit à ce jour pas de pétrole dans sa propre ZEE, cette dernière recèlerait en revanche des gisements de pétrole et de gaz dans les trois océans : au large de la Nouvelle-Calédonie, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Mayotte et de Juan de Nova[21]. En 2011, un gisement supposé important a été découvert au large de Cayenne en Guyane, en pleine ZEE française. Baptisé Zaedyus, son potentiel après une première estimation est évalué à 300 millions de barils. Il présenterait néanmoins plusieurs inconvénients en termes d’exploitation, puisqu’il s’agirait de pétrole non conventionnel[22] situé à plus de 6000 mètres de profondeur, dont 2000 mètres d’eau[23].

L’océan mondial constitue aussi une source non négligeable d’énergie renouvelable, avec une part encore modeste mais à fort potentiel de développement. Il existe en effet plusieurs moyens de produire de l’énergie à partir des océans, dont les principaux exploitent l’énergie marémotrice (produite par le flux et reflux des marées), hydrolienne (due aux courants sous-marins), houlomotrice (produite par le mouvement des vagues et la houle), thermique (issue du différentiel de température entre eaux chaudes de surface et eaux froides de profondeur) ou encore l’éolien offshore. Le potentiel mondial de production d’électricité à partir des Énergies Marines Renouvelables (EMR) est évalué, en l’état actuel des technologies, entre 4000 et 10 000 TWh/an[24]. À titre de comparaison, la consommation d’électricité de la France est de 500 TWh/an[25].

La France dispose justement d’un savoir-faire industriel et d’une longue expérience non seulement en matière d’exploitation pétrolière offshore, mais aussi de construction navale spécialisée et plus récemment d’EMR[26]. Concernant ces dernières, la ZEE métropolitaine présente un potentiel important. Elle devrait bientôt accueillir 6 parcs d’éoliennes offshore pour une production de 3000 MW (et un objectif de 6000 MW d’ici 2020). Par ailleurs, les projets de fermes hydroliennes devraient se concrétiser afin d’exploiter des courants marins parmi les plus puissants d’Europe, entre la Manche et la mer d’Iroise. La première vient d’ailleurs d’être mise en service[27] dans le passage du Fromveur, entre l’île d’Ouessant et l’extrémité occidentale du Finistère. L’énergie houlomotrice dispose elle aussi d’un important potentiel, estimé pour la France à 400 TW[28], principalement grâce à l’amplitude et à la vitesse importante de la houle sur la côte atlantique ; plusieurs projets sont à l’étude et une exploitation commerciale pourrait être envisageable en 2020.

Enfin, malgré le problème des infrastructures terrestres pour stocker l’énergie produite, la ZEE ultramarine française n’est pas en reste et accueille d’ores et déjà plusieurs projets. Avant d’envisager l’export de cette énergie, l’objectif à moyen terme serait de fournir une part importante de la consommation locale. Ainsi à la Réunion, c’est l’énergie houlomotrice qui fait l’objet d’une expérimentation dans le cadre de deux projets. Par ailleurs, les eaux tropicales françaises sont particulièrement adaptées à la production d’énergie thermique des mers (ETM). La Martinique, la Polynésie française mais aussi la Réunion expérimentent ainsi une technologie qui a d’ailleurs été mise au point par des chercheurs français dans la première moitié du XX^e siècle.

• Les métaux stratégiques

Autres secteurs clés, les industries de pointe et les nouvelles technologies (défense, santé, numérique…) sont très dépendantes de l’approvisionnement en métaux stratégiques, notamment ceux que l’on appelle « terres rares ». Ces derniers entrent dans la fabrication de certains composants aéronautiques (dont les moteurs à réaction), des systèmes de guidage et de navigation, de matériel informatique (écrans tactiles pour ordinateurs, tablettes, smartphones et écrans plats de téléviseur, mais aussi les disques durs et batteries d’ordinateurs), des turbines d’éoliennes ou encore des ampoules basse consommation et LED. Compte tenu de nos modes de vie actuels, la consommation mondiale de terres rares est en forte croissance et pourrait même doubler d’ici 2020[29]. Actuellement, le principal pays producteur de terres rares est la Chine avec 80% des volumes[30]. Il existe donc une situation de dépendance à l’égard d’un État qui, conscient de la puissance conférée par ses ressources continentales, n’hésite pas à établir des quotas d’exportation par pays, d’où une plainte déposée devant l’OMC (la procédure est toujours en cours).

Or les fonds marins sont riches en métaux rares et en nodules polymétalliques, des concrétions rocheuses reposant sur le plancher océanique et contenant notamment manganèse, cuivre, cobalt et nickel. La France ne produit pas de terres rares à ce jour, mais elle dispose là encore de sérieux atouts dans la compétition qui s’annonce pour explorer et exploiter ces ressources marines profondes, tant au niveau de l’expertise scientifique et technologique en matière de grands fonds marins, que des capacités d’exploitation minière. C’est dans l’océan Pacifique que se situeraient les principaux gisements (100 milliards de tonnes selon des chercheurs japonais[31]). Avec ses 6,8 millions de km² de ZEE dans le Pacifique, la France est donc a priori bien positionnée et dispose même d’un potentiel important autour de Wallis-et-Futuna et de la Polynésie française (en particulier les îles de la Société et Tuamotu[32]). Des acteurs publics et privés tels que l’IFREMER, le CNRS, Technip et Eramet[33] sont d’ores et déjà investis dans des projets d’exploration, mais ceux-ci sont ne sont pas encore à la mesure du potentiel et de l’intérêt stratégique de ces ressources pour les industries innovantes.

À ce jour, seule la zone de Wallis-et-Futuna fait l’objet d’un inventaire détaillé des ressources, mais les travaux sont aujourd’hui bloqués faute de moyens, et la tendance à la baisse du budget de l’IFREMER ne devrait pas faciliter les choses[34]. Un travail d’exploration approfondi reste donc à mener pour connaître précisément les caractéristiques et le rendement des gisements découverts, en particulier dans la ZEE du Pacifique.

Si les conditions et le coût d’exploitation de ces ressources, situées à de grandes profondeurs (souvent plus de 4000 mètres) posent des difficultés à court terme, en revanche, on estime qu’à l’échelle mondiale jusqu’à 10% des minéraux pourraient provenir des fonds marins d’ici 2030, avec un doublement du chiffre d’affaires de l’exploitation minière marine (10 milliards d’euros[35]). Leur exploitation est donc un enjeu stratégique majeur, non seulement à l’échelle française, mais également pour l’Union Européenne, car l’innovation et la recherche sont deux piliers de « l’économie de la connaissance » définie en 2000 dans la stratégie de Lisbonne.

Soit dit en passant, les recherches ne doivent pas se limiter à la ZEE française mais s’étendre aux eaux internationales, en particulier celles qui se trouvent dans la continuité de celle-ci. La France a ainsi obtenu deux permis d’exploration auprès de l’AIFM. L’un d’entre eux concerne une zone située non loin de la ZEE de Clipperton, mais depuis son obtention en 2001 seules deux campagnes d’exploration ont été menées, ne permettant pas d’évaluer le potentiel exact des ressources minérales[36].

L’émergence dans la recherche et l’exploration sous-marine de nouveaux acteurs tels que l’Allemagne, la Chine, l’Inde ou la Corée, doit être prise très au sérieux. À terme, le risque de déclassement de la France dans ce domaine est réel, sans parler du manque à gagner pour les industriels miniers.

• La pêche

Avec 517 000 tonnes de poissons pêchées en 2012, la France est loin de la tête du classement mondial, que se partagent la Chine (13,9 millions de tonnes), l’Indonésie (5,4 millions) et les États-Unis (5,1 millions)[37].80% des prises françaises sont réalisées dans l’Atlantique nord-est, principalement dans les eaux communautaires de l’Union Européenne[38]. La ZEE ultramarine française ne représente donc qu’une faible part des prises, mais il existe tout de même un potentiel. La présence d’un plateau continental est un facteur important. À ce titre les TAAF, Saint-Pierre-et-Miquelon mais aussi la Guyane sont bordés d’eaux riches en poissons. En revanche la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et les Antilles ne semblent pas avantagées. L’île de Clipperton dans le Pacifique nord-est fait exception, car elle est proche des côtes américaines touchées par le phénomène d’upwelling[39].

La sous-exploitation actuelle par la France de ce potentiel de pêche serait plutôt liée à des raisons économiques, à cause du surcoût qu’entraîne l’éloignement des marchés de consommation (Clipperton est à 12 000 kilomètres de Brest…). Par ailleurs, les pratiques de pêche locales dans les DROM-COM demeurent majoritairement artisanales (petite pêche et pêche côtière[40]), la faiblesse des infrastructures portuaires ne permettant pas le développement d’une pêche hauturière et industrielle, lesquelles requièrent des zones dédiées au stockage, au conditionnement et à la transformation des poissons (conserverie, fabrication de farines alimentaires, salage…).

Quoi qu’il en soit, le problème de la surpêche à l’échelle mondiale ne laisse que de faibles marges de manœuvre pour de nombreuses espèces, telles que le thon rouge dans l’océan Indien et le Pacifique, ou bien l’acoupa rouge au large de la Guyane.

Enfin, l’aquaculture (conchyliculture, pisciculture, algoculture…)[41] est en plein essor notamment à la Réunion et à Mayotte où sont installées de vastes fermes piscicoles, dont la production alimente principalement les marchés locaux, mais pourrait à terme être exportée en misant sur les certifications de qualité.

Les ressources directement liées à la ZEE françaises sont donc bien réelles et le potentiel devrait selon toute vraisemblance augmenter à mesure que les campagnes d’exploration découvrent de nouveaux gisements. Se pose alors la question des moyens à notre disposition pour sécuriser ces ressources et leur approvisionnement.

Surveiller pour exploiter et protéger

Souvent considérée comme l’une des plus performantes au monde, instrument de souveraineté et d’influence majeur, la Marine nationale française peine néanmoins à surveiller une ZEE aussi vaste, au risque d’un affaiblissement de la crédibilité du pays.

• Souveraineté et responsabilités

La sécurité des espaces maritimes français est un enjeu majeur pour les années à venir. Il s’agit de lutter contre des menaces variées, qui ne sont pas les mêmes selon les espaces. La zone Caraïbes relie par exemple les principaux pays producteurs de cocaïne en Amérique du Sud, et leurs clients en Amérique du Nord et en Europe parfois via l’Afrique. À travers les moyens de la zone maritime Antilles, la France participe donc activement à la surveillance de cette plaque tournante du trafic mondial de stupéfiants. La frégate de surveillance Ventôse est ainsi régulièrement employée dans le cadre des « narcops » qui ont conduit à la saisie de plus de 7 tonnes de drogue en 2015[42]. La Guyane revêt une dimension stratégique appelant un niveau de protection élevé des approches maritimes du centre spatial de Kourou. Dans l’océan Indien les missions de surveillance et de police des pêches sont fréquentes, mais les îles Glorieuses et Mayotte sont aussi concernées par la piraterie et l’immigration clandestine. La zone Pacifique nécessite aussi des opérations de police des pêches, de douane, voire de protection des personnes et des biens. Enfin, la Marine nationale est en charge de la lutte antipollution à travers les plans POLMAR mer, dont une partie des moyens est basée en Guyane, dans les Antilles, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte et à la Réunion.

Dans certains cas, c’est la reconnaissance même de la souveraineté française qui est contestée. L’enjeu est alors la reconnaissance officielle des limites de la ZEE par les États voisins. La question ne se pose généralement pas pour les territoires les plus isolés en mer, où la ZEE atteint les 200 milles marins sans rencontrer de ZEE concurrente. C’est par exemple le cas des îles australes de l’océan Indien (Crozet, Saint-Paul et Amsterdam ou encore le sud de l’île de la Réunion) et de Clipperton dans le Pacifique.

En revanche, les îles et territoires jouxtant des pays tiers ou dont la ZEE rencontre une ZEE concurrente à moins de 200 milles ne sont pas tous assurés d’une reconnaissance bi/multilatérale. La souveraineté française est particulièrement contestée dans l’océan Indien. Ainsi, la ZEE de Mayotte se heurte aux revendications comoriennes. Les Comores ont d’ailleurs autorisé l’exploration pétrolière dans une zone se trouvant en partie dans la ZEE française[43]. Les îles Eparses dans le Canal du Mozambique sont quant à elles revendiquées par Madagascar, avec d’autant plus de vigueur que des gisements d’hydrocarbures importants se trouveraient dans la zone. Toujours dans l’océan Indien, l’îlot inhabitable de Tromelin est également revendiqué par l’île Maurice. Dans le Pacifique, malgré la reconnaissance de la souveraineté française sur Clipperton par le Mexique en 1931, celle-ci se trouve de plus en plus contestée au motif du caractère inhabité de l’atoll. En effet, la CNUDM de Montego Bay exclut les prétentions à une ZEE pour « les rochers qui ne se prêtent pas à l’habitation humaine ou à une vie économique propre »[44]. Le Mexique profite donc du flou juridique relatif à cette définition ; ses revendications pourraient se durcir en cas de découverte de gisements minéraux dans les fonds marins alentours.

Les responsabilités liées à la ZEE comprennent également des dispositions relatives à la protection de l’environnement, dans un contexte de prise de conscience mondiale des conséquences de l’activité humaine sur celui-ci. Des moyens sont donc alloués pour lutter contre la surpêche et la pollution. Compte tenu de la taille de sa ZEE, le France se doit surtout de montrer l’exemple en matière de protection du sous-sol marin : des efforts de recherche doivent être menés pour étudier les conséquences d’une éventuelle exploitation de gisements minéraux sous-marins.

Enfin, la répartition de sa ZEE confère à la France une position avantageuse pour le contrôle de certaines routes maritimes stratégiques. C’est en particulier le cas du canal du Mozambique, situé sur la route circumafricaine. Celle-ci est empruntée par les plus gros navires pétroliers en provenance ou à destination des pays du Golfe ou de leurs clients, dont le gabarit ne permet pas d’emprunter le canal de Suez[45]. Elle est aussi la seule alternative à la route du canal, si ce dernier venait à être fermé, comme ce fut le cas entre 1967 et 1975[46]. Avec les îles Eparses, Mayotte et surtout les moyens navals basés à la Réunion, la France est donc l’un des acteurs principaux de la sécurité de cette voie d’approvisionnement en hydrocarbures d’importance mondiale.

Dans tous les cas, la souveraineté n’existe réellement que si la France est en mesure de contrôler et d’intervenir en permanence en tout point de sa ZEE, afin de dissuader les éventuelles revendications territoriales ou les pilleurs de ressources. La question des moyens affectés à ces missions de souveraineté est donc plus que jamais un enjeu stratégique.

• Des moyens limités

Ces missions relèvent en grande partie de l’action de l’État en mer (AEM), coordonnée par un Secrétariat général de la mer (SGMer) sous la responsabilité du Premier Ministre. Il s’agit d’une organisation regroupant différentes administrations (gendarmerie, douanes, gardes-côtes…) compétentes pour intervenir dans le domaine maritime, à l’exclusion des questions liées directement à la Défense. La Marine nationale est naturellement un acteur majeur de l’AEM à travers son savoir-faire, ses moyens de surveillance et d’intervention.

Partant du principe que le seul tonnage ne permet pas de juger l’efficacité d’une marine de guerre, Hervé Coutau-Bégarie a élaboré une méthode de classement dite « méthode des rangs » prenant en compte des critères qualitatifs[47]. Selon lui, une seule marine se hisse au « premier rang » mondial, l’US Navy, car elle est capable d’intervenir en permanence dans tous les océans du globe. La Marine nationale française, au cinquième rang mondial pour le tonnage, et la Royal Navy, se situent au « deuxième rang », car elles peuvent intervenir partout dans le monde mais pas simultanément en plusieurs points, essentiellement pour une raison de dimensionnement des forces. Il faudra peut-être bientôt y ajouter la Chine, dont le second porte-avions est en cours de construction. Les marines de guerre des rangs suivants sont cantonnées à un rayon d’action régional (3^e et 4^e rangs : avec ou sans porte-avions) voire local (5^e et 6^e rangs : avec un rôle militaire ou simplement policier).

La Marine nationale française dispose en effet d’une capacité d’action à l’échelle mondiale, comme le montre la carte de son déploiement en différentes zones maritimes. Il s’agit tout d’abord de zones de proximité avec la métropole : Manche (commandement basé à Cherbourg), Atlantique (à Brest), Méditerranée (à Toulon). Puis viennent les zones maritimes dont le commandement se trouve dans les territoires ultramarins : Pacifique (Polynésie française), Indien (Abou Dabi aux Émirats Arabes Unis), Antilles-Guyane (Fort-de-France en Martinique). Ces grandes zones se découpent en sous-zones correspondant peu ou prou aux regroupements des ZEE à l’échelle régionale. Des forces sont ainsi pré positionnées à la Réunion, à Mayotte, en Guyane, en Guadeloupe, en Nouvelle-Calédonie.

Prenons par exemple le cas de la plus vaste ZEE française, dans le Pacifique. La base navale de Nouméa en Nouvelle-Calédonie est ainsi en charge de la surveillance d’une ZEE de 1,7 million de km² entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna. Pour ce faire, l’officier général commandant la base de Défense dispose de moyens maritimes et aériens. Il s’agit de bâtiments spécifiquement conçus pour le contrôle de la ZEE, c’est-à-dire pour mener des opérations de renseignement, de police de la navigation et de surveillance des pêches (plus rarement d’évacuation ou de transport de troupes) : une frégate de surveillance de classe Floréal, la Vendémiaire, et son hélicoptère polyvalent de type Alouette III ; deux patrouilleurs de classe P400, La Glorieuse et La Moqueuse, bâtiments plus petits, moins armés et à plus faible rayon d’action ; et enfin une vedette de la gendarmerie nationale. Deux avions de surveillance maritime à moyenne distance[48] complètent le dispositif.

À Papeete (Tahiti), la ZEE est contrôlée par des moyens comparables avec une frégate de surveillance, un patrouilleur, 3 avions de surveillance et deux hélicoptères[50]. Mais la ZEE polynésienne dépasse les 4,8 millions de km², sans compter Clipperton et ses quelques 400 000 km² supplémentaires.

En tout, ce sont 6 frégates de classe Floréal (soit 2 pour chacun des grands océans), 20 patrouilleurs et quelques vieux bâtiments de soutien logistique qui sont actuellement chargés de la surveillance des 11 millions de km² de ZEE française. De tels moyens sont déjà bien supérieurs à ce que la plupart des pays (à l’exception notable des États-Unis) peuvent se permettre. À titre de comparaison, pour surveiller sa ZEE de 8,1 millions de km², la 3^ème au monde après celles des États-Unis et de la France, l’Australie dispose de 14 bâtiments de classe « Armidale », équivalents à nos patrouilleurs. En revanche, elle n’a pas de bâtiment plus lourd, équivalent à nos frégates de surveillance, d’un plus long rayon d’action et capable d’embarquer un hélicoptère.

Il serait donc illusoire de croire que les moyens actuels de la Marine nationale garantissent en permanence la souveraineté sur l’ensemble des ressources de la ZEE française, d’autant plus que la plupart des patrouilleurs français ont atteint les vingt ans de service, et sept d’entre eux l’auront quitté définitivement d’ici à 2025. Dans ce contexte de risque capacitaire, le projet « Horizon Marine 2025 » prévoit la mise en service à partir de 2024 de nouveaux patrouilleurs hauturiers baptisés « bâtiments de surveillance et d’intervention maritime » (BATSIMAR), un programme qui figurait dans la Loi de Programmation Militaire pour 2014-2019 mais qui a été reporté faute de moyens. Les cinq BÂtiments de TRAnsport Léger (BATRAL)[51] actuels seront quant à eux remplacés par quatre Bâtiments Multi Missions (B2M) qui devraient également être mis en service entre 2016 et 2017, aux Antilles, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie, ainsi que dans le canal du Mozambique[52]. Ces patrouilleurs hauturiers disposeront d’un armement très léger (2 mitrailleuses de calibre 12,7 mm) et assureront des missions de surveillance de la ZEE.

Le vieillissement des moyens est tout aussi préoccupant dans le domaine aérien. Dans le Pacifique, les 5 Falcon F200 « Gardian » de la flottille 25F, chargés de la surveillance de la ZEE, devaient être remplacés en 2015 après plus de trente ans de service. Mais faute de moyens, leur remplacement dans le cadre du programme AVSIMAR[53] a été repoussé à 2023[54].

Malgré ces programmes, la diminution globale du nombre de bâtiments déployés outre-mer faisait récemment craindre au secrétaire général de la mer[56] non seulement une dégradation importante de la capacité à intervenir en haute mer en zone sud de l’océan Indien, mais aussi une « rupture capacitaire majeure » dans la zone Pacifique sud. L’actuel chef d’état-major de la Marine nationale, l’amiral Bernard Rogel, ne cache pas non plus son inquiétude face à un risque élevé de « rupture globale temporaire de capacité » si le programme BATSIMAR n’était pas avancé[57].

Les moyens actuels pour l’AEM sont donc insuffisants au regard de l’importance et de la variété des enjeux, actuels et surtout à venir, liés à la ZEE française, et en particulier dans la ZEE Pacifique.

• Des espaces fortement concurrentiels

L’effet dissuasif des moyens déployés par la France est loin d’être égal dans tous les océans : plus la ZEE est vaste, plus la souveraineté française sur ces espaces s’affaiblit. L’exemple de la ZEE du Pacifique montre qu’un tel contrôle est aujourd’hui impossible, compte tenu des moyens dont dispose la Marine nationale. Ainsi, faute de capacités suffisantes pour en contrôler l’accès, les ressources halieutiques de la ZEE de Clipperton sont aujourd’hui exploitées, légalement ou non, par des pêcheurs américains (Mexique, Chili, États-Unis notamment). L’atoll inhabité est en effet situé sur un axe majeur de migration des thonidés. Mais la distance, à plus de 6000 km de la première terre française habitée, et l’absence d’infrastructures sur place, ne serait-ce qu’un site de mouillage abrité, rebutent les thoniers français. Reste la possibilité pour la France d’accorder des licences de pêche aux armateurs étrangers, notamment mexicains. Ainsi, un accord entre les deux pays signé en 2007 autorise ces derniers à opérer dans le secteur, mais sans verser de redevance et sans limite de quantité. Compte tenu des volumes pêchés dans la zone, cette situation entraîne un manque à gagner pour nos finances publiques[58] ; mais l’impossibilité d’un contrôle permanent de la zone ne facilite pas un éventuel durcissement de la position française. La situation est encore pire au large de la Guyane, où les flottilles du Brésil et du Suriname pillent allègrement les ressources halieutiques de la ZEE. À ce titre, la livraison prochaine de deux patrouilleurs légers dédiés à la ZEE guyanaise devrait permettre de renforcer la souveraineté française dans la zone.

Cette faiblesse serait relativement sans importance s’il fallait mettre en balance les seuls revenus tirés de la pêche par rapport au coût de la surveillance de la ZEE. Mais il convient aujourd’hui de considérer le potentiel de celle-ci en matière d’hydrocarbures, de terres rares et de nodules polymétalliques, dont on ne connait pas précisément les quantités présentes dans les fonds marins au large de Clipperton, faute de campagne d’exploration.

Conclusion : volonté, stratégie et moyens

La France a pour l’instant su tirer parti de la CNUDM en officialisant sa souveraineté sur la plupart des espaces maritimes auxquels elle a pu prétendre, au titre de la ZEE ou de l’extension de son plateau continental. Des moyens de surveillance ont été conçus et affectés à ces missions de souveraineté et l’on ne peut que saluer le travail de l’action de l’État en mer.

Néanmoins, à ce jour la rentabilité de l’investissement n’est pas évidente, car la démarche de mise en valeur des ressources marines de la ZEE française reste très limitée, dans un contexte de concurrence accrue en mer. Ce qui manque, c’est une volonté politique plus forte et surtout durable, visant à explorer puis à exploiter ces ressources. Sans oublier le potentiel diplomatique de ce domaine maritime, qui pourrait permettre à la France de peser plus dans certaines négociations régionales : cela n’est pas anodin, si l’on considère notamment la stratégie américaine de pivot vers l’Asie.

Une fois la volonté politique affirmée, la question de la stratégie et des moyens devra alors impérativement être révisée, au regard des enjeux actuels et à venir de la ZEE française. Une hiérarchie des priorités devra être établie à l’échelle des grands océans. La question de la zone Pacifique semble particulièrement urgente : c’est là que le potentiel en termes de ressources minérales est le plus élevé, c’est aussi là que la surveillance est la plus délicate au regard des infrastructures disponibles dans les territoires, des moyens alloués et du problème de leur vieillissement. La ZEE de l’océan Indien quant à elle, outre les gisements de pétrole soupçonnés dans le canal du Mozambique, nécessite une attention particulière compte tenu de la contestation de la souveraineté française par des acteurs locaux ; enfin, la présence française dans l’océan Atlantique ne devra pas diminuer pour autant.

Armand Jean du Plessis, cardinal-duc de Richelieu, « Grand maître, chef et surintendant général des mers, navigation et commerce » de Louis XIII,  aurait dit que « les larmes de nos souverains ont le goût salé de la mer qu’ils ont négligée ». L’avertissement est plus que jamais d’actualité.

Jean-Philippe Giraud
Professeur agrégé d’histoire
Auditeur jeune de l’IHEDN, 64ème session, Toulouse 2009
Membre du comité Marine de l’ANAJ-IHEDN

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[1] A l’École militaire le 29 octobre 2015, au sujet de son livre Tour du monde des terres françaises oubliées, Les Éditions du Trésor, 2014.
[2] Il s’agit des États-Unis, de la France, de la Chine, de l’Inde, du Brésil, du Royaume-Uni et de la Russie.
[3] Décrets n° 2015-1180, n° 2015-1181, n° 2015-1182, n°2015-1183 du 25 septembre 2015.
[4] Environ 90% des flux internationaux de marchandises en volume.
[5] Le tiers de la production et 20% des réserves estimées de pétrole selon l’IFPEN (ex-Institut Français du Pétrole).
[6] Hugo Grotius, Mare Liberum, 1609.
[7] Jean-Philippe Giraud, 2015.
[8] Sénat, Les ZEE ultramarines : le moment de vérité, Rapport d’information N°430, avril 2014, p.132.
[9] Assemblée Nationale, Rapport sur l’Action de l’État en Mer, N°4327, p.10.

[10] Latitudes comprises respectivement entre les 40^e et 50^e parallèles, et entre les 50^e et 60^e parallèles de l’hémisphère sud.

[11] Very Large Crude Carrier, navires spécialisés dans le transport du pétrole brut. Les plus gros, dont la charge peut aller jusqu’à 320 000 tonnes, ne peuvent pas emprunter le canal de Suez, ni celui de Panama.

[12] La superficie de la zone revendiquée par la France est de 432 000 km².

[13] Il s’agit de la France, du Royaume-Uni, de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande, du Chili, de l’Argentine et de la Norvège.

[14] Terres Australes et Antarctiques Françaises, « La base Dumont d’Urville », (http://www.taaf.fr/La-base-Dumont-d-Urville).

[15] Respectivement Départements et Régions d’Outre-Mer et Collectivités d’Outre-Mer.

[16] C’est-à-dire que la loi française ne s’y applique que si cela est explicitement indiqué dans le texte.

[17] Sénat, Nickel en Nouvelle-Calédonie : tirer les leçons d’une défiscalisation réussie, Rapport d’information N°368, mars 2011, p.8.

[18] Terres Australes et Antarctiques Françaises : îles Eparses (Europe, Juan de Nova, Bassas da India, Glorieuses, Tromelin), Saint-Paul et Amsterdam, Crozet, Kerguelen et la Terre Adélie sur le continent Antarctique.

[19] Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication.

[20] Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, Bilan énergétique de la France pour 2014, p.59.

[21] Livre bleu – stratégie nationale pour la mer et les océans, décembre 2009, p. 25.

[22] Un gisement d’hydrocarbures est dit « non conventionnel » lorsqu’il est enfermé dans une roche-mère peu perméable, ce qui impose le recours à des techniques d’extraction non conventionnelles telle que la fracturation hydraulique.

[23] AFP, « Pétrole en Guyane française : Tullow Oil annonce l’échec d’un troisième forage », in lexpress.fr, 23 avril 2013 (http://www.lexpress.fr/actualites/1/societe/petrole-en-guyane-francaise-tullow-oil-annonce-l-echec-d-un-troisieme-forage_1243308.html).

[24] Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, Rapport de la mission d’étude sur les EMR, mars 2013, p.12, 16, 19, 26, 35 ; 1 térawatt = 1000 milliards de watts.

[25] Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, doc. cit., p.26.

[26] Les principaux industriels impliqués dans ces projets sur la côte Atlantique française sont Alstom, Engie, DCNS et Areva.

[27] Le 21 septembre 2015 ; DCNS, EDF mais aussi des PME françaises comme SABELLA sont en pointe sur ce marché.

[28] Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, doc. cit., p.26. EDF précise que le potentiel exploitable en l’état actuel de la technologie n’est que de 40 TW.

[29] Passant ainsi de 120 000 tonnes en 2012 à 240 000 tonnes en 2020, d’après Arte, « Terres rares : le high-tech à quel prix ? », in future.arte.tv, novembre 2015 (http://future.arte.tv/fr/terres-rares-mais-indispensables/la-marche-triomphale-des-terres-rares).

[30] Soit environ 100 000 tonnes en 2013 selon Bernard Marois, « Les « terres rares » : un enjeu stratégique dans la compétition internationale », in LesEchos.fr, 3 avril 2015 (http://www.lesechos.fr/idees-debats/cercle/cercle-130288-les-terres-rares-un-enjeu-strategique-dans-la-competition-internationale-1108276.php).

[31] Institut français de la mer, Fiche documentaire IFM, n°1/12, janvier 2012, p.5.

[32] Sénat, Les ZEE ultramarines : le moment de vérité, Rapport d’information N°430, avril 2014, p.58.

[33] IFREMER, Les ressources minérales marines profondes, synthèse d’une étude prospective à l’horizon 2030, 2011, p. 25.

[34] Sénat, doc. cit. p.95.

[35] Commission Européenne, La croissance bleue : des possibilités de croissance durable dans les secteurs marin et maritime, communication du 13 septembre 2012, p.12.

[36] Sénat, doc. cit.p.115.

[37] FAO, The state of world fisheries and aquaculture, 2014, p.10.

[38] Isabelle Delumeau, « La thalassopolitique vue de Paris », in Diplomatie, juin-juillet 2015, p.67.

[39] Les eaux chaudes de surface sont rejetées au large par des vents forts, ce qui permet au courant froid de Californie de remonter des profondeurs vers les côtes en apportant des nutriments favorables au développement du plancton, lequel constitue la base de la chaîne alimentaire.

[40] Ce qui correspond à une sortie en mer respectivement inférieure à 24h et 96h, d’après l’INSEE, site officiel (http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=definitions/peche-type.htm).

[41] Respectivement la culture de coquillages, de poissons, d’algues.

[42] « Une demie tonne de cocaïne à destination de l’Europe interceptée par le Ventôse », in forcesarmeesauxantilles.fr, 13 octobre 2015 (http://forcesarmeesauxantilles.fr/2015/10/13/une-demie-tonne-de-cocaine-a-destination-de-leurope-interceptee-par-le-ventose/#more-7728).

[43] Sénat, doc. cit. p.63.

[44] Convention de Montego Bay, Partie VIII, article 121.

[45] On les appelle alors « Capesize », en référence à la route du Cap de Bonne Espérance qu’ils empruntent ; leur tirant d’eau dépasse les 20 mètres.

[46] Suite à la guerre des Six Jours et à l’occupation de sa rive orientale par Israël.

[47] Hervé Coutau-Bégarie, Traité de stratégie, Economica, 2011, livre 2, article 394.

[48] Leur rayon d’action permet la couverture des 200 milles marins.

[49] Ministère de la défense, « FANC : opération Kurukuru 2010 de police des pêches », site officiel, dernière mise à jour le 27 décembre 2010 (www.defense.gouv.fr/actualites/operations/fanc-operation-kurukuru-2010-de-police-des-peches).

[50] Ministère de la défense, « Les forces armées de Polynésie française », site officiel, dernière mise à jour le 29 octobre 2014 (http://www.defense.gouv.fr/ema/forces-prepositionnees/polynesie-francaise/dossier/les-forces-armees-de-polynesie-francaise).

[51] Mis en service dans les années 1970-80, ils sont chargés du soutien logistique aux forces pré positionnées.

[52] Ministère de la Défense, Projet de loi d’actualisation de la LPM 2014/2019, 2015, p.67.

[53] AVion de Surveillance et d’Intervention MARitime.

[54] Olivier Berger, « La Marine 2025, plus moderne mais plus ramassée », in defense.blogs.lavoixdunord.fr, 3 novembre 2014 (http://defense.blogs.lavoixdunord.fr/archive/2014/11/03/marine-2010-2025-13485.html).

[55] Ministère de la défense, « Falcon 200 – Gardian », site officiel, dernière mise à jour le 20 janvier 2015 (http://www.defense.gouv.fr/marine/equipements/aeronefs/falcon-200-gardian).

[56] Monsieur Michel Aymeric exerce ce poste de coordination et de contrôle des politiques maritimes auprès du Premier Ministre depuis 2012.

[57] Assemblée Nationale, Audition de l’amiral Bernard Rogel, Compte rendu de la Commission de la défense nationale et des forces armées, N°10, 15 octobre 2015, p.16.

[58] Volumes estimés entre 20 000 et 30 000 tonnes par an ; à 40€ la tonne, taxe pratiquée sur les prises d’armateurs asiatiques dans la ZEE polynésienne, cela représente un manque à gagner de plus d’un million d’euros.