Le renseignement saisi par l’état de droit
Propos recueillis par F., membre du Comité Sécurité intérieure – Le 20 mars 2024
Madame Airelle Niepce est maître des requêtes au Conseil d’État et secrétaire générale de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) depuis le 1er septembre 2023.
La notion même de « droit du renseignement » a été qualifiée par François Saint-Bonnet du « plus parfait des oxymores que la langue juridique ait pu jamais inventer ». En effet, les temps où la raison d’État régnait seule en maître sont désormais révolus. C’est dans ce cadre que la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement a créé la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). La Commission est une autorité administrative indépendante qui vérifie, au sein de la chaîne opérationnelle conduisant au recueil et à l’exploitation du renseignement, que le recours aux techniques de renseignement s’effectue dans le strict respect du cadre légal. La Commission fait partie intégrante du paysage du renseignement et a su s’y implanter afin de garantir l’état de droit en son sein.
Il est important de noter que tous les chiffres présents dans cet entretien sont issus du rapport d’activité pour l’année 2022. Les chiffres pour l’année 2023 ne seront publiés qu’en juin 2024.
Les Jeunes IHEDN (LJI) : Bonjour madame Niepce. Pourriez-vous nous expliquer quel est le rôle et le fonctionnement de la CNCTR ?
Airelle Niepce (AN) : La CNCTR est une autorité administrative indépendante issue de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement qui est venue remplacer la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS). Elle a pour rôle de contrôler l’action des services de renseignement, en veillant à ce que les techniques leur permettant de recueillir du renseignement soient légalement mises en œuvre sur le territoire national.
La Commission est composée d’un collège de 9 membres : deux députés et deux sénateurs, nommés par les présidents respectifs des deux assemblées ; deux membres du Conseil d’État, nommés par le vice-président du Conseil d’État ; deux magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation, nommés conjointement par le premier président et par le procureur général de la Cour de cassation ; et une personnalité qualifiée pour sa connaissance en matière de communications électroniques, nommée par le président de la République sur proposition du président de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Ils sont tous nommés pour un mandat de six ans qui est non-renouvelable. Il est intéressant de noter que quatre des cinq membres non-parlementaires travaillent à plein temps, ce qui est une particularité de la Commission par rapport à la plupart des autres AAI. En effet, nous avons rendu 89 502 avis en 2022, il peut donc arriver qu’un seul membre traite jusqu’à 300 demandes par jour. Face à ce travail conséquent, nous disposons de quatorze chargés de mission qui sont sélectionnés pour leur compétence juridique ou technique afin d’instruire des demandes, ainsi que quatre membres supports et un secrétariat général.
Après avoir été instruit par un chargé de mission, les demandes sont examinées par l’un des quatre membres du collège ayant la qualité de magistrat ou par le collège statuant en formation collégiale. La Commission dispose de deux formations collégiales : une restreinte et une plénière. La première est composée uniquement des 5 membres non-parlementaires, dont 3 doivent être présents pour valablement délibérer. La deuxième est composée de tous les membres, dont 4 doivent être présents pour valablement délibérer, ce qui est peut-être compliqué du fait de l’agenda de chacun des membres. Le renvoi en formation plénière est par ailleurs obligatoire si la mise en place ou l’exploitation de la technique implique la pénétration dans un lieu d’habitation ou si la cible exerce une profession protégée. La formation plénière doit se réunir au moins une fois par mois mais en pratique, la grande majorité des trois réunions collégiales hebdomadaires doivent examiner à la fois des demandes relevant de la formation collégiale plénière et de la formation collégiale restreinte, afin de respecter le délai de 72h prévu par la loi pour rendre ses avis relevant d’une formation collégiale, ainsi un quorum de quatre membres est donc le plus souvent nécessaire.
LJI : Quelles sont les modalités et la nature du contrôle opérée par la Commission ?
AN : La Commission effectue deux types de contrôle : un contrôle a priori et un a posteriori.
Pour le contrôle a priori, la Commission émet des avis sur les demandes transmises par les ministres auxquels sont rattachés les services (sauf cas particulier de l’article L. 851-1 du Code se sécurité intérieure (CSI) pour les données techniques de connexion pour lesquelles les demandes sont directement transmises par les services). Elle a véritable rôle de gardien de la légalité. En effet, la mise en œuvre d’une technique de renseignement nécessite l’autorisation préalable du chef du Gouvernement qui ne peut l’accorder qu’après avoir consulté la CNCTR. À défaut, l’emploi d’une technique constituerait une infraction pénale. Le Premier ministre ne peut délivrer d’autorisation qu’en présence d’une demande écrite et motivée que lui présente le ministre dont relève le service de renseignement concerné. Le contrôle s’exerce au moment de la demande initiale et à chaque renouvellement. Celle-ci doit s’inscrire dans l’exercice des missions de ce service et elle doit être motivée par la défense ou la promotion d’intérêts fondamentaux de la Nation limitativement énumérés à l’article L. 811-3 du CSI. Il est important de noter que la loi impose aux services de renseignement de justifier chacune de leurs demandes d’autorisation avec une précision suffisante. Ainsi, ils doivent indiquer la technique pour laquelle ils sollicitent cette autorisation, les finalités que sa mise en œuvre poursuit, les motifs qui justifient le recours aux mesures de surveillance concernées, l’identité de la personne visée, le cas échéant le lieu où le dispositif de collecte de renseignement serait installé.
Une fois saisie d’une demande, la Commission dispose d’un délai de 24 heures pour statuer, si l’avis peut être rendu par un seul de ses membres. En cas de formation collégiale, le délai est porté à 72 heures. Voici les grandes étapes du contrôle :
- La Commission veille à ce que la demande soit présentée selon une procédure régulière : elle vérifie que l’auteur de la demande est compétent pour recourir à la technique dont il sollicite l’autorisation et que la motivation de sa demande présente un caractère suffisant ;
- La Commission vérifie le bien-fondé de la demande en regardant notamment :
- Que les renseignements recherchés relèvent bien de l’une des sept catégories d’intérêts fondamentaux de la Nation limitativement énoncées par la loi ou de la finalité propre du renseignement pénitentiaire : évasion et sécurité au sein des établissements pénitentiaires. À noter que la commission peut substituer une finalité à une autre, mais elle ne peut pas en ajouter une ;
- Qu’il soit plausible que la personne concernée soit personnellement impliquée dans des activités menaçant les intérêts fondamentaux de la Nation ou, si la loi le prévoit, que l’entourage d’une personne puisse de façon crédible livrer des informations pertinentes au regard de ces intérêts.
- Que le recours à la technique demandée est proportionné au cas d’espèce. Concrètement, pour chaque demande, la CNCTR met en balance, d’un côté, la gravité de l’atteinte à la vie privée résultant de la mise en œuvre de la technique concernée et, de l’autre, les motifs invoqués par son auteur ainsi que les buts qu’il poursuit ;
- Que le recours aux techniques les plus intrusives constitue le seul moyen de recueillir les renseignements recherchés. La commission s’assure, en application du principe de subsidiarité, que ces renseignements ne pourraient être aussi efficacement collectés en recourant à une autre technique moins attentatoire au droit au respect de la vie privée.
Les avis défavorables de la CNCTR ont représenté un taux de 1,6 % (974 sur 89 502) en 2022. Ce taux témoigne de deux réalités : les efforts accomplis par les services de renseignement pour se conformer aux exigences qu’impose le cadre juridique et la qualité du dialogue que la Commission entretient avec les services sur leurs demandes.
Néanmoins, si le Premier ministre décide de ne pas suivre un avis défavorable de la Commission, celle-ci doit immédiatement saisir le Conseil d’État d’un recours, en vertu de l’article L.821-1 du CSI. Ce dernier a 24 heures pour statuer En pratique, ce cas de figure ne s’est jamais présenté. La loi prévoit que la décision du Premier ministre de passer outre n’est pas immédiatement exécutoire, sauf en cas d’urgence. À noter que cette procédure d’urgence ne peut être mise en œuvre à l’égard des professions protégées par la loi (article L. 821-7 du CSI) et pour la technique de l’algorithme (V de l’article L. 851-3 du CSI). En revanche, pour des motifs essentiellement d’opportunité, il peut également arriver au Premier ministre de ne pas autoriser une technique pour laquelle la Commission a émis un avis favorable.
Pour le contrôle a posteriori, la Commission s’assure que les services de renseignement agissent dans les limites fixées par l’autorisation et qu’ils respectent les conditions définies par la loi pour son exécution, notamment lors des phases de collecte et d’exploitation des renseignements. Il s’agit de surveiller – non pas au sens de tutelle – que la technique est utilisée selon la première intention de la demande. Pour ce faire, la Commission peut aller dans les locaux des services pour y effectuer des contrôles sur place. En 2022, elle en a réalisé 121, ce chiffre sera un peu supérieur pour 2023. Elle se déplace dans ce cadre, en moyenne, une fois par mois dans les antennes locales des services de renseignement et une fois par an en Outre-mer. En effet, il est important de s’assurer de la diffusion des bonnes pratiques au niveau déconcentré dont les moyens tant juridiques qu’opérationnels et la perception des menaces peuvent être différents de ceux des directions au niveau central. Nous travaillons actuellement à augmenter le nombre de visite, même si nos effectifs constituent un facteur limitant. C’est pourquoi, nous nous efforçons de développer nos capacités de contrôle à distance, depuis nos propres locaux, notamment grâce à des outils informatiques sécurisés que le Groupement Interministériel de Contrôle (GIC) – service placé sous l’autorité du Premier ministre – met à notre disposition et à ceux des services de renseignement. La Commission effectue des vérifications en ligne quotidiennement, ce qui permet de préparer les contrôles sur pièces et sur place.
En cas de découverte d’une irrégularité dans la mise en œuvre d’une technique ou lorsque cette mise en œuvre ne paraît plus justifiée au regard des prescriptions légales qui l’ont fondée, la Commission peut recommander d’interrompre la technique, voire de détruire les informations déjà collectées. Elle s’assurera que sa recommandation a été effectivement prise en compte. À défaut, elle saisira le directeur de service concerné, son ministre de tutelle et, le cas échéant, le Premier ministre, afin qu’il soit mis fin à l’irrégularité. Si aucune suite n’est donnée à une telle saisine, la Commission pourrait former un recours devant le Conseil d’État afin que celui-ci statue définitivement sur la situation. En pratique, cela ne s’est jamais produit.
LJI : Au sujet de vos relations avec les services de renseignement, comment perçoivent-ils votre présence et votre mission ?
AN : Lors de la création de la Commission par la loi de 2015, il est évident que notre présence a bousculé le travail des services de renseignement. Y avait-il une méfiance des services à notre égard ? Peut-être, mais nous constatons que nous sommes arrivés à un âge de maturité dans nos relations. En effet, la CNCTR est maintenant implantée dans le paysage des services qui ont compris notre rôle et notre fonctionnement. À cet égard, la Commission intervient désormais régulièrement dans la formation des agents des services de renseignement et dans celle des cadres de leurs ministères de tutelle. Ces formations ont pour objectif de développer en leur sein la connaissance du cadre juridique applicable aux techniques de renseignement. À ce titre, nous intervenons régulièrement devant les auditeurs de l’Académie du renseignement et ceux des autres instituts de formation préparant aux fonctions d’encadrement supérieur au sein des ministères.
D’un point de vue pratique, nous ne sommes pas là pour entraver l’action des services de renseignement. Nous sommes gardiens de la légalité mais comme vous pouvez le constater, le taux d’avis défavorable est faible. L’objectif est de trouver un équilibre protecteur entre les libertés publiques et le travail des services de renseignement. Cette recherche d’un équilibre nous a permis de nous implanter dans l’environnement de la communauté du renseignement au sens large. C’est cet équilibre que la Commission cherche à préserver lorsqu’elle doit interpréter certaines dispositions de la loi, tout en prenant en compte les contraintes opérationnelles des services. En effet, ce sont les agents du renseignement qui devront mettre en place la technique. Or, certaines informations ne peuvent être comprises qu’à travers un échange constructif avec ces derniers. Il y a aujourd’hui une véritable relation de confiance comme en témoignent les réunions que nous avons avec les différents acteurs de la communauté du renseignement.
LJI : Selon votre rapport d’activité de 2022, 20 958 personnes sont surveillées par les services de renseignement en 2022. Comment est établi ce chiffre ?
AN : Ce chiffre est issu d’un calcul opéré par la Commission, qu’elle réalise depuis son premier rapport d’activité. Il s’agit du nombre de personnes ayant fait l’objet durant l’année écoulée d’au moins une technique de renseignement, parmi celles prévues aux chapitres I à III du titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure, à l’exception des accès aux données de connexion en temps différé consistant en des identifications d’abonnés et des recensements de numéros d’abonnement. Comme vous l’avez dit, le nombre de personnes surveillées s’élevait à 20 958 en 2022. Pour l’année 2023, la tendance n’est pas la même, cela ne sera communiqué qu’en juin 2024.
Néanmoins, les résultats de ce calcul comportent une marge d’erreur que nous évaluons à moins de 10 %. Elle résulte du fait que les demandes tendant à la mise en œuvre de techniques de renseignement sont présentées par technique et non par personne, que ces personnes ne sont pas toujours précisément identifiées, qu’une même personne peut faire l’objet de plusieurs techniques et le cas échéant au titre de plusieurs finalités, et en outre, que le traitement informatisé de ces demandes n’est pas harmonisé.
LJI : La loi renseignement a créé une réclamation individuelle auprès de votre Commission. Quelle est la nature et la place de ces réclamations ?
AN : En effet, la Commission peut être saisie par toute personne qui souhaite vérifier qu’aucune technique de renseignement n’est ou n’a été irrégulièrement mise en œuvre à son égard (article L. 822-4 du CSI). Il est important de noter que seules les techniques de renseignement prévues par le code de la sécurité intérieure, à savoir des techniques mises en œuvre par les services de renseignement dans l’exercice de leurs missions de police administrative, sont concernées. C’est-à-dire que cette compétence ne s’étend pas aux mesures de surveillance ordonnées par l’autorité judiciaire par exemple. Il peut arriver en pratique que des individus fassent l’objet de techniques judiciaires relevant du code de procédure pénale sous le contrôle de l’autorité judiciaire compétente. Nous recevons parfois des réclamations relatives aux fichiers intéressant la sûreté de l’État qui ne sont pas de notre compétence mais de celle de la CNIL.
Une des particularités de ce mode de saisine est que, pour des motifs de sécurité nationale, la CNCTR ne peut valablement être saisie que par lettre envoyée par voie postale. La réclamation doit être présentée par la personne concernée, justifiant de son identité, et mentionner, le cas échéant, les éléments techniques à partir desquels elle souhaite que les vérifications soient conduites. En 2022, nous avons reçu 49 réclamations avec un délai de réponse inférieur à 2 mois. Par ailleurs ce nombre a sensiblement augmenté en 2023 – vous pourrez retrouver cette évolution dans notre 8e rapport d’activité pour 2023 qui sera publié en juin 2024.
Cependant, en raison du secret de la défense nationale, la Commission ne peut confirmer ou infirmer l’existence d’une surveillance administrative aux réclamants. L’un des intérêts de cette réclamation est la possible saisine du Conseil d’État en formation spécialisée prévue à l’article L.773-3 du Code de justice administrative (qui est donc subordonnée à la saisine préalable de la CNCTR). En terme quantitatif, sept décisions ont été rendues par le Conseil d’État sur le fondement de l’article L. 841-1 du code de la sécurité intérieure en 2022.
LJI : La CNCTR a une mission de réception des alertes de la part des agents des services de renseignement, on constate qu’il n’y en a pas eu depuis votre création. Comment interpréter cette situation ?
AN : Le code de la sécurité intérieure prévoit effectivement que pour garantir qu’il soit mis fin aux éventuelles violations manifestes du cadre juridique applicable aux techniques de renseignement, les agents des services de renseignement ayant connaissance, dans l’exercice de leurs fonctions, d’une telle violation, peuvent porter ces faits à notre seule connaissance.
La Commission n’a effectivement jamais été saisie sur le fondement des dispositions de l’article L. 861-3 CSI depuis leur entrée en vigueur. Il est certain que la culture de la confidentialité et du secret qui prévaut dans les services et qui est nécessaire à leur bon fonctionnement et à leur efficacité renforce sans doute la difficulté de la démarche des éventuels lanceurs d’alerte par rapport à d’autres domaines.
LJI : Au sujet des professions protégées, comment assurer le contrôle des techniques de renseignement à l’encontre de ces professions ?
AN : La loi dispose qu’un parlementaire, un magistrat, un avocat, un journaliste, ne peut être l’objet sur le territoire national, d’une technique de renseignement à raison de l’exercice de son mandat ou de sa profession. D’ailleurs, dans l’une de ces premières délibérations en 2015, la Commission a estimé que cette protection valait sur tout le territoire et quelle que soit la nationalité de la personne exerçant la profession ou le mandat protégé.
Cette interdiction ne signifie pas que les personnes concernées bénéficient, en leur qualité, d’une totale immunité. En effet, toute personne titulaire d’un mandat parlementaire ou exerçant l’une de ces professions peut légalement faire l’objet d’une surveillance dès lors que son comportement révélerait l’existence d’agissements ne relevant pas de l’exercice de la profession ou du mandat protégé et pouvant être rattachée à l’une des finalités pouvant justifier une surveillance en vertu du CSI. Seulement, un service ne pourra y être autorisé qu’à la condition d’avoir présenté une demande spécialement motivée et qu’après que la Commission aura effectué des vérifications approfondies. En effet,dans le cadre de son examen des demandes visant une profession protégée, qui intervient nécessairement en formation collégiale plénière, la Commission vérifie que les renseignements recherchés sont détachables de l’activité ou du mandat protégé, que les motifs justifiant la demande relèvent de l’une des finalités prévues par le CSI et qu’ils sont de nature à justifier la technique demandée (qui doit être à la fois nécessaire et proportionnée).
Il est parfois difficile de déterminer si une personne relève de ce régime protecteur. Il en va ainsi notamment s’agissant de personnes revendiquant le statut de journaliste. En effet, avec l’avènement des réseaux sociaux, de l’information de masse, comment peut-on définir de manière uniforme la profession de journaliste ? La Commission, dans cette même délibération de 2015, s’est référée à la loi du 29 juillet 1881 modifiée par la loi du 4 janvier 2010 relative à la protection du secret des sources des journalistes qui considère qu’« est considérée comme journaliste au sens du premier alinéa toute personne de nationalité française ou étrangère qui, exerçant sa profession dans une ou plusieurs entreprises de presse, de communication au public en ligne, de communication audiovisuelle ou une ou plusieurs agences de presse, y pratique, à titre régulier et rétribué, le recueil d’informations et leur diffusion au public ».
Au stade du contrôle a posteriori, la commission est particulièrement vigilante sur les renseignements collectés. Elle vérifie ainsi que les transcriptions ne portent que sur les renseignements recherchés et non sur les activités ou le mandat protégé. Elle s’assure que des techniques régulièrement autorisées concernant des personnes qui ne relèvent pas d’une profession protégée ne conduisent pas en pratique à recueillir des renseignements sur l’activité ou le mandat d’une profession protégée faisant partie de leur entourage.
LJI : Comment adapter le contrôle de la CNCTR aux évolutions des techniques de renseignement, notamment à l’égard des nouvelles technologies de traitement de masse des informations ?
AN : Dans notre rapport d’activité pour l’année 2022, nous avions fait le constat que la Commission ne disposait pas de moyens de contrôle optimisés s’agissant des techniques les plus attentatoires à la vie privée ou permettant le recueil d’un volume important de données. L’une des difficultés est que nous devons à la fois réaliser un contrôle effectif et efficace, sans que celui-ci intervienne au détriment ni de l’efficacité opérationnelle des services, ni de la confidentialité des données et de la sécurité informatique des systèmes qu’ils utilisent. L’année écoulée a permis d’améliorer l’accès de la commission aux données interceptées dans le cadre de la surveillance internationale et plus largement de développer les accès à distance de la commission même si de nouvelles évolutions seront nécessaire pour garantir l’efficacité et donc la crédibilité du contrôle menée.
Le développement de cet accès à distance répond, en premier lieu, à un impératif d’ordre quantitatif. La mise en place d’accès directs à distance apparaît comme l’approche la plus simple et la plus efficace pour accéder à plus de données. En effet, les contrôles sur place sont soumis à des contraintes matérielles d’organisation et de déplacements qui limitent intrinsèquement leur nombre. L’évolution des modalités de contrôle de la commission répond, en second lieu, à une exigence qualitative afin de pouvoir approfondir le contrôle. Pour autant, ce contrôle à distance n’a pas vocation à remplacer les contrôles dans les services. Effectivement, en se rendant dans les locaux des services, la Commission dispose de l’appui des agents exploitants. Ces échanges directs apportent un éclairage que le seul accès à distance ne permet pas d’obtenir. Par ailleurs, ces visites remplissent une fonction pédagogique et permettent d’entretenir une véritable relation de confiance avec les agents directement.
Tout l’enjeu est d’avoir un contrôle a posteriori crédible. Dans un contexte où les moyens matériels et humains sont limités, cette crédibilité passe aussi par une connaissance technique adaptée du fonctionnement des services. Ainsi, nous travaillons à l’instauration d’un dialogue technique régulier avec les services. Pour ce faire, nous avons désigné l’année dernière un conseiller technique et nous souhaitons recruter davantage de profils techniques (ingénieurs, analystes, informaticiens). Ces nouveaux formats d’échanges devront permettre à la fois d’acquérir une vision plus précise des systèmes opérés par les services de renseignement et d’en maîtriser les aspects techniques indispensables à l’exercice du contrôle pour se concentrer sur les risques les plus graves d’atteintes injustifiées à la vie privée.
LJI : Avez-vous un mot de fin ?
AN : Nous fêterons bientôt les 10 ans de la loi renseignement et nous pouvons en conclure que la Commission a atteint un « âge de maturité ». En effet, nous pouvons faire le constat d’un bilan satisfaisant que ce soit dans les modalités de contrôle, dans les échanges et les relations avec les services de renseignement, etc. Cependant, nous devons faire évoluer notre contrôle en cohérence avec l’évolution des techniques et leur caractère plus intrusif afin d’en maintenir l’efficacité et la crédibilité à l’avenir.
Par ailleurs, la Commission va poursuivre ses efforts en matière de diffusion et d’explication du cadre légal à l’attention des services, notamment en ce qui concerne l’appréhension du périmètre des finalités prévues par le CSI comme elle l’a fait en 2022 s’agissant de la finalité prévue au 5° de l’article L. 811-3 (nous avons réalisé une étude détaillée dans notre rapport d’activité pour 2022 que vous pouvez retrouver aux pages 75 à 95).
Bien évidemment, les Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris devraient conduire à une augmentation de l’activité de la commission en lien avec un probable recours accru aux techniques de renseignement par les services.
Enfin, la Commission s’efforce à mieux faire connaitre son activité à travers une amélioration de sa communication à destination du public, comme en témoigne la refonte de son site internet en 2023 et son enrichissement, notamment par des fiches techniques permettant de mieux appréhender les contours des finalités légales et des techniques elles-mêmes. Cette communication passe aussi par notre rapport d’activité annuel. Nous invitons d’ailleurs tous les lecteurs à consulter celui de l’année 2022 et celui de l’année 2023 qui paraîtra courant juin.
Vous pouvez consulter notre site internet : https://www.cnctr.fr.
